Assurance chômage : quelles leçons du système américain ?
Assurance chômage : quelles leçons du système américain ?
le 25/03/2019 par Banque de France
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Par Jean-Baptiste Gossé (Banque de France) et Roger Vicquéry (London School of Economics) - Publié par la Banque de France
 

Un système d’assurance chômage fédéral est en place depuis plus de 80 ans aux États-Unis. Il a contribué à amortir les effets des crises sans nécessiter de transferts budgétaires importants entre États fédérés. Ceci fournit l’exemple d’un système d’assurance chômage fondé sur des transferts temporaires et sur un modèle de subsidiarité entre niveaux fédéral et étatique. 

Graphique 1. Des transferts fédéraux permanents limités hors crises exceptionnelles

Graphique 1. Des transferts fédéraux permanents limités hors crises exceptionnelles Note. Transferts nets annuels en % du PIB. Crise exceptionnelle : hausse du taux de chômage de plus de 5 points sur trois ans. Sources : calculs des auteurs à partir des données du NBER, Department Of Labor et Bureau of Economic Analysis.

 

La zone euro ne dispose pas encore d’un système d’assurance chômage commun permettant de stabiliser les chocs macroéconomiques auxquels elle est confrontée. Un point crucial de tension autour du projet de Fonds européen d'assurance chômage concerne la nature, permanente ou transitoire, et la taille des transferts budgétaires qu’il impliquerait. Quelles leçons peut-on tirer de l’expérience américaine en la matière ? Il convient de prendre en compte une plus grande hétérogénéité des marchés du travail de la zone euro par rapport aux États-Unis. Néanmoins, l’expérience américaine fournit un exemple de fonctionnement d’un système fédéral d’assurance chômage reposant sur des transferts entre États.

 

Trois faits stylisés paraissent intéressants.

i) Un mécanisme fondé sur la constitution de réserves par chaque État et des transferts fédéraux temporaires peut constituer une première étape susceptible d’apporter un niveau de stabilisation suffisant hors période de crise exceptionnelle. Le graphique 1 montre le caractère hautement contra-cyclique des flux nets d’allocations étatiques et fédéraux versés depuis 1938.

ii) La crainte de transferts massifs entre États ne semble pas justifiée à la lumière de l’expérience américaine : les transferts permanents fédéraux via l’assurance chômage vers les régions débitrices nettes sont restés à 0,07% du PIB en moyenne annuelle depuis 1970 et, seulement, 0,01% si l’on exclut la dernière crise.

iii) Si certaines régions américaines ont été structurellement contributrices ou débitrices nettes du système, le cumulé net de ces transferts demeure limité. Par ailleurs, ces transferts interviennent principalement de manière discrétionnaire, sur décision du Congrès. 

 

Un système d’assurance chômage cofinancé aux niveaux étatique et fédéral

Le système d’assurance chômage américain est composé de trois modules favorisant une grande plasticité du mécanisme durant les crises (graphique 2) :

Graphique 2. Un système d’assurance chômage américain en trois compartiments

 
 

Graphique 2. Un système d’assurance chômage américain en trois compartiments * Entre 2009 et 2013 l’Etat fédéral a financé 100% des compensations étendues. ** La loi fixe le maximum de semaines de compensation à 99 semaines au total, compensations normale, étendue et d’urgence comprises.

Note. Ce schéma détaille le mode de financement du système d’assurance chômage américain par les entreprises et les administrations selon la période de compensation chômage. Voir le texte ci-dessous pour plus de détail.

i) un socle de base permet une indemnisation maximale autour de 26 semaines sans transferts budgétaires entre États. Il est financé par les réserves dont chaque État dispose auprès du Trésor, abondées par le biais d’un impôt local sur les salaires (State Unemployment Tax - SUT) ;

ii) un mécanisme de transferts temporaires permet de maintenir ce socle minimum d’indemnisation si les réserves s’épuisent, par emprunt au fonds fédéral. Les transferts reçus dans ce cadre sont remboursés dans les deux ans, des pénalités financières étant en place à cet effet ;

iii) les mécanismes de transferts permanents existent. Ils sont financés par un impôt fédéral (Federal Unemployment Tax – FUT) sur les salaires. D’abord limité aux dépenses de gestion du système, l’octroi d’une extension automatique du socle minimal d’indemnisation, co-financé par le niveau fédéral et les États, est mis en place à partir 1970. Des extensions discrétionnaires peuvent par ailleurs être votées par le Congrès. Ceci s’est produit à huit reprises depuis les années 1970. 

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2 commentaires
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